宁政〔2022〕12号

洛宁县人民政府关于进一步深化洛宁县县属国有企业改革的实施意见

    各乡（镇）人民政府，县人民政府有关部门，各有关单位:

　　根据《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》“1+N”政策体系和顶层设计，按照中共中央国务院、河南省委、省政府、洛阳市委、市政府关于深化国有企业改革相关文件要求，现就进一步深化洛宁县政府出资人机构监管的县属国有企业改革提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实国家、省、市有关国有企业改革政策要求，进一步优化国有资本布局结构，完善县国有资本授权经营体制。以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，健全完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，全面推进依法治企，积极整合资源要素，推进县属国有企业转型升级，做强做优做大县属国有企业，为推动洛宁高质量发展作出积极贡献。

　　（二）基本原则

　　1. 依法依规。严格按照《中华人民共和国公司法》等相关法律法规要求，完善公司法人治理结构，建立健全现代企业制度，严格规范国有资产管理、经营、收益、处置等相关工作。

　　2. 做大做强。聚焦主责主业，优化国有资产布局，明确发展思路，强化市场化改革，提高企业经营效益和抗风险能力。

　　3. 积极稳妥。正确处理好改革、发展、稳定的关系，促进国有资产保值增值和效益最大化，防止国有资产流失。

　　（三）主要目标

　　推动县属国有企业成为县委、县政府重大部署的推动者、先行者，成为服务全县重大战略的重要力量，切实增强国有经济竞争力、创新力、影响力和抗风险能力。

　　——完善县国有资本授权经营体制。县政府授权相关机构、部门作为出资人机构，代表县政府对县属企业履行出资人职责。

　　县国有资产服务中心作为洛宁县城市建设投资集团有限公司（以下简称洛宁城投）、洛宁县永丰现代农业投资开发有限公司（以下简称洛宁农投）、洛宁明珠发展有限公司（以下简称明珠公司）三家县属国有企业的出资人机构，以管资本为主加强对企业的监管。县直各单位下属国有企业由各主管部门履行出资人职责，各乡镇（场、区）下属国有企业由各乡（镇）政府履行出资人职责。

　　——深化县属国有企业运营体制改革。洛宁城投、洛宁农投、明珠公司及其他县属国有企业，要构建法人治理规范、资产结构合理、产业经营良好、融资渠道多元、经营风险可控的企业运营体系。

　　洛宁城投、洛宁农投、明珠公司完善法人治理结构和现代企业管理制度体系建设。紧贴市场、放手搞活、有序发展，成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。营收、利润（减亏额或盈利额）等经济效益指标年增速，要高于当年县GDP增速与CPI的总和。

　　——优化县国有资本布局配置效率。国有经济布局结构不断改进、主导作用有效发挥，国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任中的引领和表率作用充分发挥。

　　洛宁城投在“县工业化、信息化、城镇化、重大基础设施工程、工业产业项目”领域，洛宁农投在“县乡村振兴、农村农业重点项目”领域，明珠公司在“县产业园区、生产性服务业重点项目”领域，发挥核心引领作用。

　　二、明晰县属国有企业功能分类

　　将我县县属国有企业分为三类，根据不同国有企业承担任务、运营模式和行业特点，实施分类改革、分类监管。

　　（一）公共服务（公益类）企业。主要包括为城乡居民提供公共产品和公益服务企业，以保障民生、实现社会效益最大化为主要目标，要注重安全、产品质量、成本控制和服务质量，建立完善行业监督和社会评价机制。

　　（二）商业一类（竞争类）企业。主要包括工业、商贸物流、金融等领域企业，参与市场竞争，以实现经济效益最大化为主要目标，要注重经营绩效和可持续发展能力。洛宁城投、洛宁农投、明珠公司，以国有资本效益最大化为主要目标，注重经营绩效，按商业一类县属国有企业进行监管。

　　（三）商业二类（功能类）企业。主要包括政府投融资平台公司，以完成政府重大专项任务、服务国有经济战略性调整为主要目标，要追求经济效益和社会效益的综合效果，注重投融资能力提升和风险控制。

　　对县属国有企业内部不同业务板块及所属子公司，以及其他跨类别国有企业，要分类分层管理。按照国有经济布局规划和企业发展战略，企业分类可动态调整。

　　三、规范县属国有企业法人治理

　　充分发挥党组织政治核心作用、董事会决策作用、监事会监督作用、经理层经营管理作用，实现规范化治理。

　　重点推进董事会建设，加强董事会内部制衡约束，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。设立监事或监事会，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。设立董事会和监事会的县属国有企业相关机构内均应有职工代表。保障经理层经营自主权，法无授权任何部门和机构不得干预。

　　规模较小、业务简单的县属国有企业，依法可设1名执行董事，不设董事会，执行董事可兼任总经理；依法可设1至2名监事，不设监事会。

　　逐步建立外部董监事占多数的董事会监事会。出资人机构要加强所监管企业外部董监事队伍建设，拓宽来源渠道，改进董事会监事会和董监事评价办法，强化对董监事考核管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整，并依法追究责任。

　　四、提升县属国有企业人员管理水平

　　坚持党管干部原则与董事会、经营层依法行使公司内部用人权相结合，不断创新人员有效管理形式。县委、县政府和出资人机构按照管理权限加强对县属国有企业人员管理，广开推荐渠道，依规考察提名，严格履行选用程序。根据不同企业类别和层级，实行委任制、选任制、聘任制等不同选人用人方式。

　　（一）关于县属国有企业董事长、专职监事长、总经理、副总经理。洛宁城投、洛宁农投、明珠公司的董事长、专职监事长、总经理、副总经理，按县委全班子管理干部，由县委考察、综合考核、任免；县出资人机构进行经营业绩考核管理，并报送县委，作为综合考核依据之一。其他县属国有企业董事长、专职监事长按县管干部执行任免考核，总经理、副总经理视情况而定。

　　（二）关于县属国有企业财务总监、外部董事、外部监事。由县出资人机构提名，报县政府同意后，由县出资人机构任免。职工监事由职代会或职工大会选举产生。

　　（三）关于县属国有企业所属子公司负责人与本部中层管理者。由各县属国有企业按公司章程进行提名、考核、任免，报县出资人机构备案或核准。

　　（四）逐步推行职业经理人制度。实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，合理增加市场化选聘职业经理人比例。推行任期制和契约化管理，严格任期管理和目标考核，建立退出机制。

　　（五）深化内部员工选聘制度。县属国有企业的下一年度员工编制和招聘计划，于每年度12月末前，报请县出资人机构核准并由县委、县政府主要领导同意后，实行公开市场化招聘。真正形成县属国有企业各类人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。

　　五、深化县属国有企业绩薪改革

　　（一）推进县属国有企业分类考核

　　对不同功能县属国有企业，突出不同考核重点，合理设置考核指标及权重，确定差异化业绩考核标准，实施分类考核。

　　1. 公共服务企业经营绩效考核。以更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向，以公共性业务完成情况、客户满意度、成本控制为指标，重点考核公共产品服务质量、保障能力和成本控制，兼顾经济效益和国有资产保值增值情况。

　　2. 商业一类企业经营绩效考核。以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向，设置利润、净资产、收益率、国有资本保值增值率等考核指标，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业提高资本运营效率，提升价值创造能力。

　　3. 商业二类企业经营绩效考核。以支持企业可持续发展和服务全县发展战略为导向，设置投融资、专项任务等考核指标，重点考核企业服务全县经济发展战略、发展前瞻性战略性产业以及重大专项任务完成情况，同时考核经济效益和国有资产保值增值情况。

　　（二）加强县属国有企业负责人薪酬管控

　　对县属国有企业负责人实行与选任方式相匹配、企业功能性质相适应、规模大小相匹配、经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

　　县属国有企业负责人的薪酬由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入三部分构成。严格规范履职待遇、业务支出。

　　除新组建及县委、县政府明确的企业负责人工资发放标准外，县属国有企业主要负责人基本年薪，在上年度县城镇非私营单位在岗职工平均工资2倍及2倍以内分别确定。绩效年薪=调节系数（0～1.5）×考核系数（0～2）×基本年薪，不超过3倍基本年薪；任期激励收入，不超过年薪的30%。当前过渡阶段，调节系数最高为1.3，考核系数最高为1.5，即绩效年薪不超过1.95倍基本年薪；任期激励收入以年薪的20%作为基数，视任期考核情况核定。县属国有企业其他负责人薪酬，按照主要负责人薪酬0.6～0.9倍、平均不超过主要负责人薪酬0.8倍标准执行，适当拉开差距。

　　新组建县属国有企业负责人基本年薪，按同层级公务员年度薪酬（不含交通、通信、精神文明奖等补贴）标准确定，绩效年薪按其基本年薪0.7倍内确定。筹建期原则上不超过2年。

　　对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，总薪酬在公司同级别薪酬的3倍内确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。

　　（三）建立县属国有企业员工绩效薪酬机制

　　县属国有企业员工薪酬由基本工资（岗位工资、职务工资等）、绩效工资（绩效、提成、奖金等）、福利（五险一金、法定补贴等）三部分组成，薪酬形式逐步向简单化、货币化方向改革。

　　员工年均基本工资控制在我县最低工资标准的1～1.5倍以内，亏损企业员工年均基本工资不得超过我县最低工资标准1.2倍。员工绩效工资要与公司经济效益、贡献产出严格挂钩，实行全员绩效考核，员工年均绩效工资不得超过年均基本工资3倍，亏损企业员工年均绩效工资不得超过年均基本工资2倍。员工福利严格按照相关政策法规执行，不得自立名目以任何形式发放其他实物或现金补助。

　　新实行绩效薪酬的县属国有企业，基本工资按同层级公务员年度薪酬（不含交通、通信、精神文明奖等补贴）标准确定，绩效工资按其基本工资0.7倍内确定。

　　若县属国有企业不能维持正常运转，可以采取分流、轮岗或停发绩效工资等方法，达到收支平衡；员工个人月平均薪酬不低于我县最低月工资标准即视为发放完成，未发放部分不再发放，做核销账务处理。

　　发生拖欠员工工资的，按拖欠员工工资的比例，扣减企业负责人的绩效工资，不允许举债发放员工薪酬。

　　（四）实行县属国有企业工资总额预算管理

　　县属国有企业原则上以上年度工资总额清算额为基础，根据企业功能定位以及当年经济效益和劳动生产率的预算情况，参考劳动力市场价位等因素，分类确定决定机制，合理编制年度工资总额预算。实施负责人年薪制的企业，其负责人薪酬和员工工资总额分别预决算，统一纳入公司工资总额预决算。

　　县属国有企业年度工资总额预算，于每年3月份前报县出资人机构审批。对上年因兼并重组导致年度间预算口径不可比，以及一次性因素等特殊情况，经申请并提供相关证明材料可对预算基数进行适当调整。

　　县属国有企业工资总额增幅不得超过其经济效益增幅，工资总额依据经济效益可升可降。县出资人机构根据所监管企业的功能性质定位、行业特点，分类确定工资效益联动指标。

　　商业一类企业职工工资总额在与净利润、经济增加值、净资产收益率等经济效益指标联动的基础上，还应当根据劳动生产率、人工成本产出率对标等情况进行合理调整。

　　商业二类（公益类）企业职工工资总额的30%，即效益性工资，联动指标参照商业一类企业确定；职工工资总额的70%，即保障性工资，与体现服务全县重大发展战略、完成重大专项任务等方面任务完成率指标联动。以提供公共产品和服务为主等保障性任务较重的企业，经县出资人机构同意，保障性工资总额比重可按不超过80%确定。

　　县属国有企业工资总额预算管理获审批后的内部薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资额核定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导向，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工积极性。

　　六、完善县属国有资产管理体制

　　（一）推动经营性国有资产集中统一监管。完善县级国资监管法规制度体系，除经政府专门授权的特殊行业外，政企脱钩后的企业、事转企形成的企业、新组建的国有企业全部纳入统一的经营性国有资产监管体系，提高出资人机构履职能力，明确出资人机构责任主体，加强县国资监管工作，落实县国有资产保值增值责任。

　　（二）以管资本为主加强国有资产监管。探索建立以资本为纽带的国有资本授权经营体制，推动国有资产监管由管资产向以管资本为主转变。出资人机构要围绕履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责，重点管好资本投向，规范资本运作，提高资本回报，加强对县属国有企业发展战略、公司治理、收入分配、风险控制的监管，同时减少和规范审批事项，确保出资人监管不缺位、不越位、不错位。

　　涉及资金100万元（含）以下的投资担保借贷，由县属国有企业按公司章程程序研究，报县出资人机构审批（5个工作日）；100万元以上300万元（含）以下的投资担保借贷，由县属国有企业提交出资人机构审核（5个工作日）后，出资人机构报请县政府主管副县长审批（7个工作日）；300万元以上500万元（含）以下的投资担保借贷，由县属国有企业提交出资人机构初审（5个工作日），出资人机构报请县政府主管副县长审核（7个工作日）同意后，报请县长审批（10个工作日）；涉及资金占企业上年度净资产1%或者500万元及以上的投资担保借贷，由县属国有企业提交出资人机构初审（5个工作日）后，出资人机构报请主管副县长、县长审核（10个工作日）同意后，提请县政府常务会议研究决定（15个工作日）。

　　县出资人机构要适应国有企业股权多元化和国有资本流动性增强的趋势，加强企业国有产权登记、资产统计、运营监测、风险管控、财务预决算、资产评估、收益管理、综合评价等基础管理工作，健全管理制度，提高监管效能。

　　（三）构建全方位监督管理机制。健全党内监督、民主监督、法律监督、职工监督、舆论监督等工作机制，形成监督合力。县属国有企业、县国资监管机构，要按县人民代表大会及其常委会要求，定期提交县属国企改革报告。县属国有企业、县国资监管机构，接受县纪委监委的纪检监察和巡察监督。加强监事会监督、财务监督和审计监督，健全“三重一大”等监督制约机制，打造阳光国企。

　　（四）完善国有资本经营预算制度。根据县经济社会发展总体安排和国有资本战略布局，完善覆盖全部经营性国有资产、分级管理的国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本收益上缴比例。国有资本收益更多用于保障和改善民生以及产业结构调整、基础设施建设等领域。

　　七、发展混合所有制经济

　　（一）鼓励各类资本参与国企改革。积极引进央企省企市企资本、民间资本、外资等各类资本，参与县属国企改制重组和国有资本投资项目。对现有县属国有企业，主要通过改制上市、增资扩股、产权转让等途径引入社会资本，开展战略合作；对新建项目，通过向社会公布符合产业政策方向、有利于转型升级的合资合作项目，吸引社会资本进入。鼓励国有资本与社会资本共同发起设立股权投资基金。通过国有资本与社会资本交叉持股、相互融合，打造一批体制新、机制活、竞争力强的混合所有制企业。

　　（二）分层分类推进公司制股份制改革。县属国有企业集团中，除拟改组改造为国有资本投资、运营公司的企业保持国有独资外，其他企业可积极引进战略投资，实现产权多元化。县属国有企业子公司可吸引各类社会资本进入，推动二级核心骨干企业股份制改革，带动三级企业全面放开搞活，形成一级强、二级活、三级专的梯次发展格局。

　　（三）提高国有资产证券化率。推动企业采取首发、借壳、分拆等方式，在境内外资本市场上市，使上市公司成为混合所有制的主要实现形式。加强县属国有企业的股权运作，运用增减持股份、增发配股、可转债等手段，畅通国有资本流动渠道，形成融资发展、机制创新、管理提升、价值创造、回报社会的良性发展机制。

　　（四）允许混合所有制企业员工持股。在创新类和研发类等人力资本要素占比较高的混合所有制企业开展员工持股试点。探索关键岗位的经营管理者、核心技术人员和业务骨干持股。在试点基础上，研究制定混合所有制企业员工持股办法，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

　　（五）严格产权保护。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，依法平等保护各类产权。加强国有资产评估管理，提高评估工作透明度；加强产权交易市场建设，坚持能进则进、应进必进、公开公平公正的原则，推进国有产权进场交易；加强国有产权交易监管，严格实施国有企业资产损失责任追究制度，对造成资产损失的责任人严肃追究责任，防止国有资产流失。

　　八、强化县属国有企业改革保障措施

　　（一）加强党的领导

　　充分发挥党组织领导作用，把加强党的政治建设摆在首位，坚持党的建设与企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作者同步配备、党的工作同步开展。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确党组织在公司治理中的法定地位，规范党组织参与重大决策的内容和程序规则，把党组织讨论研究作为董事会、经理层决策重大问题前置程序，把党的领导融入公司治理各环节，切实提高国有企业党组织“把方向、管大局、保落实”能力。

　　（二）加大财税支持力度

　　各有关部门要认真研究推进县属国有企业改革的配套政策措施。加大对县属国有企业改革改制、兼并重组、上市的财税支持力度，对涉及的资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属转移等按规定给予税收优惠。县属国有企业原划拨土地补办出让时，在足额补缴土地使用权出让金后，经县财政局同意，剩余部分可用于增加原县属国有企业的国有资本金，补缴土地价款可返还县属国有企业用于安置职工或解决改革遗留问题。建立健全公益性项目补偿机制。

　　（三）营造良好舆论氛围

　　宣传部门和新闻媒体要准确把握舆论导向，广泛宣传国家和我县深化国有企业改革方针政策，宣传县属国有企业改革的典型案例和成功经验，统一思想，凝聚共识，及时解决职工群众反映的问题，有效化解矛盾，维护企业和谐稳定，为县属国有企业改革发展营造良好舆论氛围和社会环境。

　　2022年9月8日

　　洛宁县人民政府办公室          2022年9月8日印发

　　政策解读：《洛宁县人民政府关于进一步深化洛宁县县属国有企业改革的实施意见》的政策解读材料